敬大力：围绕法治中国首善之区建设 全面推进首都检察工作现代化

北京市人民检察院检察长 敬大力

近期，中央、市委召开一系列重要会议，着眼实现现代化擘画发展蓝图。市委十二届十五次全会提出了北京率先基本实现现代化的宏伟目标，将“法治中国首善之区建设迈出新步伐”列入“十四五”时期北京经济社会发展主要目标，将“法治中国首善之区基本建成”列入二〇三五年远景目标，并明确了建设法治中国首善之区的重点任务。2020年12月30日，市委常委会听取市检察院党组2020年主要工作和2021年工作安排汇报以及北京市检察机关推进“六个体系”建设的报告时强调，要全面推进首都检察工作现代化。北京检察工作是法治中国首善之区建设的重要组成部分，面向未来，更要着力于提高检察工作现代化水平，逐步实现检察工作现代化。

检察工作现代化，说一千道一万，还是实力说了算，实现检察工作现代化就是提升检察机关实力，考验的是检察机关的实力担当。这里的实力是指综合实力，即“软实力+硬实力”。软实力包括理念和制度两个方面。硬实力包括业务和素能两个方面。这里的“素能”是指检察机关整体的战斗力，不仅指个体能力素质。实现检察工作现代化，要在提升软实力和硬实力两方面下功夫，最根本的是要做到理念现代化、制度现代化、业务现代化、素能现代化。

壹

理念现代化

理念是行动的先导，检察工作现代化首先是观念、思维、意识层面的现代化。

➤  （一）理念现代化的必然性。理念现代化具有历史的必然性，是新时代精神的体现。一是新发展阶段、新发展理念、新发展格局的必然要求。当前，全面建设社会主义现代化国家的新征程已经开启，法治建设必然随之不断发展进步，法治理念也不断迭代升级。检察机关要准确识变、科学应变、主动求变，抓住机遇、应对挑战，不断提高贯彻新发展理念、构建新发展格局的能力和水平，确保跟上时代发展和法治进步的步伐。二是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。国家治理体系跟法治建设密切相关。习近平总书记强调，要发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用，要求在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。要准确把握其中的内在联系，更好地发挥检察职能作用。三是提高政法工作现代化水平的必然要求。习近平总书记2020年初提出，要着力推进政法领域全面深化改革，提高政法工作现代化水平。这是中央第一次直接提出政法工作现代化的问题。现代化是在“制度更加成熟更加定型”的基础上提出的更高要求，政法工作现代化不是指别的什么现代化，而是一个制度建设的概念，实质上就是通过改革，完善政法工作制度机制。2020年初北京市检察机关提出了强化制度建设这条主线，强调以“改革”促进“现代化”，这是由政法工作现代化所决定的。四是贯彻落实习近平法治思想的必然要求。习近平法治思想是我们党推进法治建设的经验总结和重大理论成果，包括总体要求、政治方向、战略定位、工作布局、重点任务、重大关系、重要保障等方面的内容。习近平法治思想的形成既是实践发展的过程，也是理念提升的过程。学习贯彻习近平法治思想，首先要在深化认识、转变理念上下功夫。五是法治中国首善之区建设的必然要求。北京法治建设最鲜明的特点是“首善”。“首善”不单纯是一个目标，也是一个实践的概念，是时时刻刻、方方面面都要领先，是在更大范围内的比较，不仅国内领先，还要国际一流。基于这样的考虑，北京市检察机关提出了“三首”标准定位，今后应当继续坚持，力争“发展最快、实力最强、质量最优、效果最好”，始终走在全国前列。六是检察工作高质量发展的必然要求。实现检察工作高质量发展、实施强检战略是历代检察人的追求。进入新时代，各项改革叠加聚合，蕴含着前所未有的新机遇。北京市检察机关认真贯彻落实上级决策部署，围绕实现高质量发展，实施强检战略，不断向好发展。2016年，北京作为第三批司法体制改革试点地区，正式启动新一轮改革。北京市检察机关充分发挥后发优势，实现了弯道超越、后来居上，提供了“北京样板”“首都模式”。监察体制改革后，围绕建立公正高效权威的司法制度，围绕推进法治中国首善之区建设，围绕推动中国特色社会主义检察制度更加成熟定型，研究思考“建设什么样的首都检察，怎样建设首都检察”的重大问题，提出一元定位、两条主线、三项职责的职责定位，研究制定“六个体系”建设总体规划，推动各项工作总体做强。随着改革不断深化，开展“十项重大试点”，提升改革的体系化、精细化和适应性。与此同时，持之以恒做好“扫黑除恶”专项斗争、“十进百家、千人普法”主题活动、“双一流”创建活动等为期三年的长期工作，基本形成长效机制。经过这些年的努力，全面推进“六个体系”建设取得重大进展，框架基本建成，所体现的工作机制、工作模式运行良好、效果明显。实践证明，只有始终保持追求“首善”、改革创新的理念，检察工作才会不断取得新进步开创新局面。

➤  （二）强化“十个坚持”基本理念。“十个坚持”的新时代首都检察工作总体思路，是十八大以来全市检察机关凝聚的重要思想共识、形成的完整工作体系，也是理念现代化的基本内容。坚持党对检察工作的绝对领导，这是首都检察工作的政治保证。政法姓党是政法机关永远不变的根和魂，也是首都检察事业不断实现新发展最关键的原因。坚持以人民为中心，这是首都检察工作的根本立场。北京市检察机关一直坚持首都检察群众工作五条原则，即维护人民群众权益、紧紧依靠人民群众、提高群众工作能力、接受人民群众监督、落实便民利民举措，努力把为人民服务的根本宗旨落到实处。坚持一元定位、两条主线、三项职责，这是首都检察工作的职责定位，科学回答了新形势下“检察机关往何处去”的重大问题，促进形成了司法办案和检察监督比翼齐飞，监督、审查、追诉三足支撑的良好局面。坚持正确、全面、充分、协调、有效履职，这是首都检察工作的基本要求，有效促进解决检察工作不平衡不充分的问题。坚持总体做强，这是首都检察工作的发展目标，引领首都检察工作保持良好发展势头。坚持“六个体系”建设，这是首都检察工作的发展布局，通过“六个体系”建设，检察职能配置不断优化，新的检察权运行模式基本成型，首都检察工作总体上实现了转型发展。坚持“两个主基调”，这是首都检察工作的价值取向，解决“管什么、干什么”的问题，推动首都检察工作在法治化轨道上不断前进。坚持“三首”，这是首都检察工作的标准定位，每一项工作都要以此为标准进行衡量。坚持全面深化改革，这是首都检察工作的发展动力，这些年北京市检察机关所取得的成绩正是得益于持之以恒的改革创新。坚持以“双一流”创建为统领的队伍建设，这是首都检察工作的人才保证，从实际情况看也取得了良好成效。以上“十个坚持”都贯穿在各项工作之中，既有相应的制度机制，也有实实在在的效果。

➤  （三）运用科学思维方法。回顾这些年首都检察工作的发展，很大程度上得益于科学思维方法的运用。一是系统思维。从全局、整体、长远发展的角度开展工作，防止琐碎化、无序化、绝对化倾向。2016年提出“六个体系”建设的发展布局，2017年“十检会”上正式确定下来，现在“六个体系”建设基本完成，在抓好巩固深化同时，尽快转向检察工作现代化建设。二是创新思维。理念创新方面，提出“三转”发展思路、“三个适当分离”的原则等等。在制度创新方面，建立专业化案件集中管辖机制、刑事检察“三个审查”工作机制等等。在实践创新方面，构建“四位一体”刑事检察格局、形成“五大监督”工作布局等等，首都检察影响力不断扩大。三是辩证思维。以历史唯物主义、辩证唯物主义的观念看待问题。一方面，坚持实事求是，突出问题导向、目标导向、效果导向有机统一；另一方面，强化战略思维、大局观念，提出“三严”“三事”“三效”的工作思路，积极服务保障北京“四个中心”建设和城市总体规划实施。四是法治思维。依法办案、严格监督，自觉主动接受各方面监督，开展制度规范清理工作。近年来，北京市检察机关向人大报告工作得票率持续提升、屡创新高，人民群众的满意度不断提高。五是底线思维。强化忧患意识，从最坏处准备，向最好处努力，发挥好检察风险防控的职能作用。以上内容，都是理念现代化的重要方面，凝聚着全市检察人员的智慧结晶。

贰

制度现代化

检察工作现代化关键是要有一套系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。但是，法律法规、重要制度总体上是自上而下产生的，这就涉及到地方检察机关在制度现代化进程中的地位和作用问题。重大制度创新中顶层设计和基层实践是什么关系？地方检察机关在这方面有没有创新空间？在法治领域、制度现代化方面北京如何发挥代表性、指向性作用。可以从三方面发挥作用：一是制度的探索创新。地方检察机关在制度建设上不是只能等靠要，也可以先行先试，出经验、出样本。二是制度的落地落实。顶层设计往往只是指方向、定框架，落地落实还需要具体的机制和措施，这是地方检察机关创新创造、体现特色的重要方面。三是制度的配套保障。也就是优化资源配置、提高保障水平。制度现代化应当重点完善以下五方面制度。

●  （一）深化司法责任制改革。2016年以来，北京市检察机关按照优化检察职能配置、优化内设机构设置、优化检察人员编制“三优化”的改革思路，敢为人先、敢破敢立，真改、深改、改到位，走在了全国检察机关前列。一是整体性、系统性推进改革，使各项改革彼此咬合、相互配套，避免虚置空转，并且不设过渡期、不搞双轨制，三级院一体推进，一步到位。二是以内设机构改革为先导，坚持“三个适当分离”，调编、建组、设部“三步走”，建立5类内设机构，设立国家安全和公共安全、经济犯罪检察等专业化办案机构和办案组，使得司法责任制有地方着落。三是创新方式方法。建立“抓两大、放两小”的检察官办案授权机制，制定检察官办案责任制“四个清单”，形成检察官权责体系。

●  （二）完善监检衔接配合机制。北京是国家监察体制改革首批试点地区。北京市检察机关积极配合国家监察体制改革，最早提出将审查作为从监察到检察、从调查到起诉的过渡环节，作为启动刑事诉讼的必经程序。2017年初，在全国率先着手部署职务犯罪检察工作体系建设，2017年4月，职务犯罪检察工作体系基本形成。要坚持以沟通协调为总基调，巩固深化已有的制度机制，进一步解决衔接配合中的问题，落实好互相配合、互相制约原则，更好地融入反腐败工作大局。

●  （三）深化检察监督“三化”建设。北京市检察机关从2017年底开始，开展检察监督制度化、规范化、程序化、体系化、信息化“五化”建设试点。2019年，按照中央部署，提炼出“案件化、规范化、专业化”的发展方向，由“五化”建设发展到“三化”建设。“案件化”方面，区分四种诉讼违法情形，明确相应的办理方式；制定实施《检察监督规程》，明确监督案件的案由和立案标准；把与诉讼监督有关的14个罪名的侦查权配置到专门监督部门，建立检察机关职务犯罪侦查工作机制。“规范化”方面，整理监督工作法律文书、法律法规和参考案例，基本形成了涵盖面广、着力点实、操作性强的系列规范文件。“专业化”方面，按照不同类型检察监督的规律，完善相关制度机制，强化专业素能培养，全面提高检察监督能力水平。

●  （四）不断完善诉讼制度。诉讼制度是检察制度的重要方面，也是制度现代化的重点内容，主要有四项制度。一是与以审判为中心的刑事诉讼制度改革相适应的刑事检察机制。北京市检察机关在全国率先提出检察机关在刑事诉讼中应当发挥“两主”作用，2017年下半年开始试点，2018年制定出台相关实施意见，围绕“两主”作用，分别建立20项和12项工作机制。“两主”作用与高检院提出的“主导责任”本质上一致。二是“捕诉一体”工作机制。2016年司法体制改革之初北京市检察机关就开始探索“捕诉一体化”改革，高检院统一部署后，提出“整合两项审查、突出实质审查、审查引导侦查”。“三个审查”是“捕诉一体”的方法论，能够最大程度发挥“捕诉一体”机制的优势作用。三是认罪认罚从宽制度。要坚持全面适用无禁区，依法适用有条件，重点适用解难题，促进检察官更好地履行主导责任。四是检察公益诉讼制度。这是检察机关的一项新增职能。北京市检察机关形成了特色鲜明的思路举措和工作成效。比如，“三根本”原则、“三诉两支”的工作格局、集中管辖机制等等。2020年市委市政府出台了《关于深入推进检察公益诉讼工作的意见》，这为巩固深化既有工作成果，加强检察公益诉讼工作提供了良好契机。

●  （五）制约监督体系建设。北京市检察机关在改革过程中，时刻保持头脑清醒，始终坚持制约监督理念，经过这些年的探索实践，制约监督体系基本成型，即对外认真履行法律监督职能、充分发挥诉讼程序制约作用，对内深化检察管理监督制约体系建设。具体说，对外，一方面，推进检察监督“三化”建设，推动“五大监督”齐头并进。另一方面，按照“三个审查”的工作思路，完善两项审查衔接，提高实质审查能力，提升引导侦查质效，用好用足相互制约的诉讼程序，更加充分发挥制约职能作用。对内，推进“四个新型”建设。总体上看，这一制约监督体系符合检察规律、适应改革需求，应当继续坚持下去，不断深化完善。

叁

业务现代化

业务现代化主要指司法办案、检察监督等检察职能作用的现代化。实现业务现代化的目标导向是公正高效权威；主要标志是数量、质量、效率、效果这“两量两效”的有机统一；关键因素是持之以恒抓好质效提升；直接体现是让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。实现业务现代化是一项系统工程，这里主要讲质效问题。2020年北京市检察机关按照整治突出问题、形成指标体系、强化分析考评“三个步骤”，促进全面提升办案质效，成效明显。

■  （一）整治突出问题。2020年北京市检察机关聚焦影响办案质效的突出问题，开展集中整治，先后制定实施三批14个制度规范，覆盖全部检察业务。通过整治，办案工作稳中有进，“三延两退”、自行补充侦查等方面的突出问题均呈现积极变化，部分指标全国排名领先。但不要忽视的是仍然还存在不当的“三延两退”、检察监督不到位等十个方面突出问题。这些问题都需要继续整治。

■  （二）落实制度规范。把落实三批14个制度规范作为全面提升办案质效的基础工作。一是深化学习理解，既充分认识制度规范之间的内在联系，也准确把握制度规范的具体要求，确保全面掌握、做全做实。二是深化贯彻执行。有针对性地抓好关键环节把控和日常业务管理，直面问题、直捣病灶，把制度规范进一步落地落实。同时举一反三，认真查找其他问题，完善配套机制，整体性、系统化地促进解决问题。三是深化督促检查。全面提升办案质效需要一个过程，一些问题本身也具有顽固性和反复性，需要常抓不懈、久久为功。四是深化工作协作。提升办案质效不单是政法机关哪一家的事情，很重要、最关键的是要进一步加强与其他政法机关的沟通协作，共同研究解决问题。

■  （三）强化分析考评。北京市检察机关在整治突出问题的基础上，形成了案件质效指标体系和检察官履职绩效统一考评体系，今后要科学运用。一是尊重规律，实事求是。北京市检察机关提出“案是客观的、件是法定的、人是能动的”。“案”是客观的，是指应当根据案件具体情况决定适用程序；“件”是法定的，是指不能人为限制应当适用的法律程序；“人”是能动的，是指应当努力提升每一个法律程序的质效。“案-件比”的核心目标，其实是将检察机关的每一个法定程序环节做到极致，避免空转、减少诉累，让当事人最大限度感受公正和效率。二是区分功能，相辅相成。案件质效指标体系和检察官履职绩效统一考评体系既有联系，也有区别。案件质效指标体系主要作为发现问题、分析问题的重要工具。检察官履职绩效统一考评体系主要用于考评，传递奖优罚劣、奖勤罚懒的鲜明导向。三是分析研判，动态管理。通过对指标综合分析，能及时发现办案中的短板和不足，有针对性加以改进提升。落实好一月一通报、两月一分析等具体措施，抓好分析研判，促进提升工作质效。

肆

素能现代化

这里的“素能”是一个广义的概念，涉及范围广、涵盖因素多，其中有四个方面尤为重要。

♦  （一）深化党建队建工作。党建队建是素能现代化的根本保障。北京市检察机关树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，坚持以政治建设为统领，抓党建、带队建，制定实施一系列制度规范，压实全面从严治党主体责任，深化党支部规范化建设，建立五级党建责任体系，充分发挥党组织的引领带动作用。高度重视领导班子和领导素能建设，建立“四级七类”政治轮训平台体系，着力提升领导干部的能力水平。与此同时，抓好人才队伍建设、素质能力建设，检察队伍呈现新面貌。

♦  （二）深化专业化建设。北京市检察机关一直坚持专业化发展方向。2016 年提出将内设业务机构定位为专业平台和管理单元，打造具有北京特点的专业化办案机构。2017 年提出“三专”建设，同年部署开展“三专”建设试点。目前，按照专业化的要求，内设机构和办案组织层面的工作已经基本完成，特定案件集中管辖和指定管辖等制度不断完善，奠定了专案专办、术业专攻的基础条件。但是，这只是检察专业化建设的前半篇文章，从更高层次看，还应该以法定职责为依据，以办案组织为基础，推进检察专业体系建设，并以专业体系为基础，加强检察专业化建设。检察业务是建立在检察机关内设机构基础上的工作分工，而检察专业是由检察机关根据法定职责，结合司法办案和检察监督的实际所进行的专业化分类。专业体系建设有利于深化专业化建设，有利于健全办案组织，有利于科学考核考评，有利于加强检察理论研究。所以，构建检察专业体系，对于全方位推进检察专业化建设具有基础性作用。

♦  （三）深化科技强检战略。北京市检察机关一贯重视科技信息手段，不断深化科技强检战略。“十检会”上提出“着力建设检察科技信息中心”的规划任务，随后提出坚持“首善”、促进“双融”的科技强检新思路。2017年底，组建运行北京检察科技信息中心，部署开展检察科技资源整合试点，探索做好整合、转型、创新三篇大文章。2018年初，将“科技强检”纳入新时代首都强检战略。检察科技信息中心整合全市优秀的检察技术人员，设立14 个实验( 职能) 室，成为目前全国人数最多、门类最齐、功能最全的省级检察科技机构。同时，建立健全坐席制管理机制、技术性证据全面审查机制等五项基本工作机制。实现素能现代化还需要继续做好整合、转型、创新三篇大文章，建立完善以我为主、门类齐全、设备高端、人才完备的科技强检体系。

♦  （四）深化基层基础建设。北京市检察机关历来高度重视基层基础建设。“十检会”强调“基层基础工作是检察事业发展的根基”。在“六个体系”建设总体规划中提出“基层检察院建设整体推进、均衡发展”。2020年把强化制度体系和基层基础建设作为工作主线，明确大抓基层、大抓基础的鲜明导向。实践中，一方面，深入推进基层检察院建设，开展为期三年的“双一流”创建活动，基层检察院政治建设、业务建设、队伍建设、纪律作风建设、检务保障建设得到全面提升。另一方面，加强基础设施建设，推进“四新”检察院建设，完善装备保障，积极配置“专业工具”“新式武器”。在检察工作现代化的征途上，基层基础建设仍要持续推进，这样首都检察工作现代化的根基才会更加牢靠。

全面建设社会主义现代化国家的新征程即将起航，实现首都检察工作现代化任重道远。要以习近平法治思想为指导，立足“四个现代化”建设，抓好巩固深化，坚持创新发展，强化实力担当，不断提升首都检察工作现代化水平，努力为建设国际一流的和谐宜居之都，为北京率先基本实现现代化贡献更大力量！

来源：京检在线

编辑：孙亚丽

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